蚌埠市人大常委會著力構(gòu)建地方性法規(guī)貫徹實(shí)施新格局

自2015年取得地方立法權(quán)以來，市人大常委會已經(jīng)制定了18部地方性法規(guī)。近年來，市人大常委會堅持一手抓地方立法高質(zhì)量，一手抓法規(guī)貫徹實(shí)施有效監(jiān)督，并建立了促進(jìn)地方性法規(guī)貫徹實(shí)施長效工作機(jī)制，逐步探索出一條地方性法規(guī)立得住、行得通、真管用的新路子。
    一、把握地方立法特點(diǎn)，確保地方立法高質(zhì)量
    （一）堅持目標(biāo)導(dǎo)向，著眼社會治理重點(diǎn)難點(diǎn)選定立法項目
    一是廣泛征集意見，聚焦社會關(guān)切。注重拓寬征集立法建議項目的廣度和深度，除征集市直各單位，各民主黨派、工商聯(lián)、人民團(tuán)體，各縣、區(qū)人大常委會，各基層立法聯(lián)系點(diǎn)的意見建議外，還在“市人大網(wǎng)站”“市政府網(wǎng)站”“蚌埠發(fā)布”和市人大微信公眾號等平臺發(fā)布公告，采取多種方式向社會公開征集立法建議，聽取社會各界最真實(shí)的聲音。

二是關(guān)注議案提案辦理，聚焦突出問題。認(rèn)真督促人大代表議案和政協(xié)委員提案辦理，注重辦理情況分析，直面群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題，剖析問題癥結(jié)和解決措施，將問題突出、解決困難的事項作為立法計劃備選項目。

三是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗，聚焦現(xiàn)實(shí)急要。以我市現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)，通過深入調(diào)研、科學(xué)論證，準(zhǔn)確選取現(xiàn)實(shí)急需且有必要通過地方性法規(guī)加以規(guī)范的事項納入立法規(guī)劃和計劃。

四是做實(shí)前期調(diào)研，聚焦立法時機(jī)。立法計劃除明確當(dāng)年的審議類項目外，還從人大代表關(guān)注度高、政府治理難度大、群眾呼聲強(qiáng)的實(shí)際問題中確定多個調(diào)研論證類項目，通過開展前期調(diào)研，找準(zhǔn)問題根源和制度上存在的缺陷，評估立法條件是否成熟，再考慮是否列入下一年度立法計劃審議類項目。

（二）堅持問題導(dǎo)向，圍繞解決突出問題制定法規(guī)條文
     一是系統(tǒng)思維，分類施策。物業(yè)管理問題一直是社會關(guān)注度最高、群眾反映最強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題之一。在《蚌埠市物業(yè)管理條例》立法過程中，采取系統(tǒng)思維方式，通過構(gòu)建問題模型，梳理建立了《蚌埠市住宅物業(yè)管理存在的主要問題、立法方案及加強(qiáng)監(jiān)管建議一覽表》。按照物業(yè)管理流程，將物業(yè)管理存在的問題分為六大板塊，21項二級板塊，46個具體問題，并按照上位法已有明確規(guī)定、立法準(zhǔn)備細(xì)化補(bǔ)充、需要在實(shí)踐中加以解決等三個層次，分別提出解決方案，重點(diǎn)在條例中就業(yè)主委員會運(yùn)行、前期物業(yè)招投標(biāo)、物業(yè)承接查驗、物業(yè)服務(wù)企業(yè)考核結(jié)果運(yùn)用、公共收益和專項維修資金的使用等物業(yè)管理的突出問題，作出更加具體明確的規(guī)定。

二是深入研究，重點(diǎn)施策。《蚌埠市停車管理條例》立法過程中，為詳細(xì)了解我市停車管理現(xiàn)狀和存在的突出問題，制發(fā)1000份調(diào)查問卷；組織召開縣區(qū)政府行政執(zhí)法、住建、公安交通管理等部門以及部分物業(yè)公司、社區(qū)居委會負(fù)責(zé)人、居民代表，市政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人，部分人大代表和政協(xié)委員等多個座談會；書面征求法工委兼職委員、基層立法聯(lián)系點(diǎn)意見建議；參加市委立法協(xié)商會，廣泛征求民主黨派意見建議。找出我市停車管理存在的主管部門權(quán)責(zé)邊界不清、擅自改變停車設(shè)施用途、住宅小區(qū)停車設(shè)施管理不規(guī)范、私自占用道路停車泊位、停車場經(jīng)營不規(guī)范等12個方面的重點(diǎn)問題，再針對這些重點(diǎn)問題梳理上位法律、法規(guī)規(guī)定，結(jié)合我市管理實(shí)際，研究設(shè)計法規(guī)條款。

三是單點(diǎn)突破，精準(zhǔn)施策。我市共享單車駕駛?cè)瞬慌宕靼踩^盔、快遞和外賣騎手為節(jié)約時間不遵守交通規(guī)則、電動自行車充電不規(guī)范等問題較為普遍，執(zhí)法部門一直沒有較好的解決辦法。《蚌埠市電動自行車管理規(guī)定》堅持“小切口”立法，圍繞突出問題精準(zhǔn)設(shè)計條款，要求“互聯(lián)網(wǎng)租賃電動自行車經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)隨車配備安全頭盔并定期清洗消毒”，“使用電動自行車從事快遞、外賣、閃送等經(jīng)營活動的企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對電動自行車及其駕駛?cè)说墓芾怼辈⑻岢鼍彭椌唧w規(guī)定，以及對電動自行車充電的禁止性行為、充電設(shè)施設(shè)置和收費(fèi)等作出規(guī)定。不強(qiáng)調(diào)體例結(jié)構(gòu)，整部法規(guī)僅19條，以解決具體問題為導(dǎo)向，是“小快靈”立法的又一例證。

（三）堅持實(shí)踐導(dǎo)向，體現(xiàn)地方性法規(guī)的細(xì)化補(bǔ)充效果
    一是細(xì)化上位法規(guī)定。近年來，全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展，服務(wù)領(lǐng)域持續(xù)拓展、服務(wù)層次不斷提升，《安徽省養(yǎng)老服務(wù)條例》對養(yǎng)老服務(wù)作出了全面系統(tǒng)的規(guī)定。當(dāng)時，我市正在大力推進(jìn)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革并形成了一些特色經(jīng)驗和做法。市人大常委會以居家養(yǎng)老服務(wù)為切入點(diǎn)，注重把省條例和相關(guān)政策文件關(guān)于居家養(yǎng)老的規(guī)定進(jìn)一步精細(xì)化、具體化，制定《蚌埠市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，精準(zhǔn)提升我市居家養(yǎng)老服務(wù)水平。

二是補(bǔ)充上位法空白。2019年以來，市人大常委會連續(xù)三年對公共資源交易監(jiān)管工作開展專項監(jiān)督，促進(jìn)了公共資源交易健康發(fā)展，但同時也發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中的一些問題通過招投標(biāo)法和政府采購法不能有效解決。為進(jìn)一步規(guī)范交易活動各方主體行為，創(chuàng)新完善制度體系，強(qiáng)化信用管理措施，彌補(bǔ)、細(xì)化上位法規(guī)定，于2022年制定《蚌埠市公共資源交易監(jiān)督管理條例》，重點(diǎn)對項目實(shí)施主體、項目代理機(jī)構(gòu)、評標(biāo)評審委員會、競爭主體及利害關(guān)系人等在公共資源交易活動中的禁止行為作出規(guī)定，為推進(jìn)治理方式轉(zhuǎn)變和治理能力現(xiàn)代化，夯實(shí)中國特色社會主義法律體系第三層級發(fā)揮重要作用。

三是固化實(shí)踐經(jīng)驗。經(jīng)過多年探索，我市醫(yī)療廢物管理建立了依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為集中貯存轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)，覆蓋周邊村衛(wèi)生室、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、診所等小微醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的醫(yī)療廢物收集轉(zhuǎn)運(yùn)體系，打通了醫(yī)療廢物收集的“最后一公里”，解決了小微醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)醫(yī)療廢物的收集難題。2022年，《蚌埠市醫(yī)療廢物管理條例》吸納了這一成熟經(jīng)驗，通過立法對“合理劃分片區(qū)、確定醫(yī)療廢物暫時集中貯存點(diǎn)”作出規(guī)定，在不違法法律、法規(guī)的前提下，將我市小微醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)療廢物收集的特色做法予以總結(jié)提煉和固化。

二、用足人大監(jiān)督手段，促進(jìn)地方性法規(guī)有效實(shí)施
    （一）立法過程與常規(guī)監(jiān)督緊密結(jié)合
    市人大常委會堅持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督，統(tǒng)籌運(yùn)用政情通報會、專題詢問、執(zhí)法檢查、制發(fā)監(jiān)督意見書等多種方式，推動地方立法與常規(guī)監(jiān)督緊密結(jié)合，促進(jìn)立法與監(jiān)督實(shí)效雙提升。

多年來，市人大常委會持續(xù)關(guān)注住宅物業(yè)管理工作。2020年立法計劃即將住宅物業(yè)管理條例列為立法調(diào)研類項目，通過召開政情通報會、督辦代表議案建議辦理、開展立法調(diào)研等，發(fā)現(xiàn)當(dāng)時立法時機(jī)和條件尚不成熟，考慮可以由市政府先行制定政府規(guī)章，待施行一至二年后，再著手開展立法工作。在市人大常委會的推動下，《蚌埠市住宅物業(yè)管理辦法》于2021年施行。2021-2022年，市人大常委會又對貫徹實(shí)施國務(wù)院《物業(yè)管理條例》《安徽省物業(yè)管理條例》的情況開展執(zhí)法檢查，并就檢查發(fā)現(xiàn)的問題持續(xù)跟蹤督辦。隨著連續(xù)多年的監(jiān)督問效，住宅物業(yè)管理立法條件已然成熟，2023年該項目被再次列入立法計劃，作為年內(nèi)一審審議項目。條例進(jìn)入二審階段后，為進(jìn)一步了解群眾關(guān)心、社會關(guān)切的物業(yè)管理突出問題，今年4月又就全市住宅物業(yè)管理情況開展專題詢問，為我市住宅物業(yè)管理立法奠定民意基礎(chǔ)。

（二）開展集中執(zhí)法檢查
    多年來，市人大常委會就如何開展好地方立法、增強(qiáng)法規(guī)的可操作性作出了積極探索，但也發(fā)現(xiàn)市民和社會反映強(qiáng)烈的“重立法、輕實(shí)施”問題。對此，市人大常委會于2022年開展了對10部地方性法規(guī)的集中執(zhí)法檢查，常委會組成人員全員參與、市縣區(qū)人大聯(lián)動并邀請市人大代表參加，組成了6個執(zhí)法檢查小組，根據(jù)每部法規(guī)特點(diǎn)，量身定做具體檢查方案，采取計劃點(diǎn)位與隨機(jī)抽查、現(xiàn)場檢查與接受舉報相結(jié)合，共發(fā)現(xiàn)問題135個，制發(fā)《監(jiān)督意見書》7份，提出意見建議156條。對查出的問題盯住不放，連續(xù)兩年持續(xù)跟蹤問效，督促問題整改到位。

（三）推進(jìn)個性問題有效解決

對檢查發(fā)現(xiàn)的135個問題，現(xiàn)場交辦解決52個，其余問題能立即整改的，督促立即整改；不能立即整改的，督促提出整改方案和措施并要求限期整改。一些法規(guī)貫徹執(zhí)行中的突出問題、長期沒有進(jìn)展的工作，在市人大常委會持續(xù)監(jiān)督下，得到有效解決。比如，對《蚌埠市養(yǎng)犬管理條例》執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，犬只收容場所和無害化處理場所的建立問題一直沒有解決。為此，市人大常委會發(fā)出兩份《監(jiān)督意見書》，就相關(guān)問題解決進(jìn)行跟蹤督辦。常委會主要負(fù)責(zé)同志多次提出要求，分管負(fù)責(zé)同志深入老山村考察場所選址，監(jiān)察和司法工委多次與市政府分管副秘書長、市公安局分管副局長協(xié)調(diào)對接、溝通交流，提出督導(dǎo)意見。目前，同時具備犬只收容和無害化處理能力的犬只留檢場所已建成投入使用。對《蚌埠市城市管理執(zhí)法條例》執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法人員被借用問題突出，各縣區(qū)城市管理執(zhí)法系統(tǒng)普遍存在執(zhí)法人員被其他單位借用的情況。法制工作委員會持續(xù)跟蹤督辦，加強(qiáng)與市委組織部、市編辦的協(xié)調(diào)，形成合力，通過召開座談會等形式與相關(guān)部門廣泛溝通，深入交流，提出解決思路和辦法，促成91名被借調(diào)行政執(zhí)法人員問題有效解決。

三、著眼全生命周期，構(gòu)建地方性法規(guī)貫徹實(shí)施新機(jī)制
    為更好解決地方性法規(guī)實(shí)施中普遍存在的思想認(rèn)識和普法宣傳不到位、實(shí)施部門和單位執(zhí)行地方性法規(guī)反應(yīng)慢、不規(guī)范等問題，今年3月，市人大常委會黨組提請市委全面依法治市委員會審議通過并印發(fā)施行了《關(guān)于加強(qiáng)地方性法規(guī)貫徹實(shí)施工作的決定》，建立了地方性法規(guī)公布、宣傳、執(zhí)法、監(jiān)督、評估等長效工作機(jī)制。

（一）明晰各方職責(zé)
   《決定》提出，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)，人大推動，行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)實(shí)施，全社會參與的地方性法規(guī)貫徹實(shí)施工作新格局。同時要求，市、縣（區(qū)）黨委加強(qiáng)對地方性法規(guī)貫徹實(shí)施工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，市委全面依法治市委員會定期聽取地方性法規(guī)實(shí)施情況報告，市人大及其常委會要切實(shí)發(fā)揮對地方性法規(guī)貫徹實(shí)施的監(jiān)督主體作用，行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真研究解決實(shí)施中的困難和問題，通過地方性法規(guī)的有效實(shí)施推動解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的難題，提升地方治理能力。

（二）規(guī)范規(guī)定動作
    《決定》強(qiáng)調(diào)，地方性法規(guī)公布后、施行前，市人民政府或者法規(guī)主要實(shí)施部門應(yīng)當(dāng)制定貫徹實(shí)施方案，召開法規(guī)宣傳和貫徹實(shí)施動員部署會議。地方性法規(guī)明確要求對專門事項作出配套具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)自施行之日起六個月內(nèi)作出。建立地方性法規(guī)貫徹實(shí)施情況報告制度，包括地方性法規(guī)施行一年后的書面報告，政府向本級人大常委會報告法治政府建設(shè)時、政府部門向人大常委會報告上一年度工作情況時均要報告對地方性法規(guī)貫徹實(shí)施情況。市縣兩級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方性法規(guī)規(guī)定，分解確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的具體責(zé)任，將地方性法規(guī)實(shí)施情況列入依法行政檢查事項、法治政府建設(shè)考核和年度目標(biāo)考核；督促行政執(zhí)法人員嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，對不作為、慢作為、失職瀆職、推諉扯皮造成不良影響或者后果的，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時啟動約談、問責(zé)等機(jī)制。

（三）強(qiáng)調(diào)適用與宣傳

《決定》要求，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要將地方性法規(guī)的實(shí)施作為全面加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要內(nèi)容；審判機(jī)關(guān)對涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等事項的案件，要依法適用本市地方性法規(guī)的有關(guān)規(guī)定；檢察機(jī)關(guān)要將地方性法規(guī)的實(shí)施作為法律監(jiān)督的重要內(nèi)容，突出監(jiān)督重點(diǎn)，敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督；紀(jì)檢監(jiān)察、審判、檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與同級人大常委會及其相關(guān)工作機(jī)構(gòu)的溝通聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)需要立改廢釋的，及時提出建議。同時明確，要將地方性法規(guī)列入五年普法規(guī)劃和年度普法計劃，納入理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)、干部教育培訓(xùn)和擬任命人員任前法律知識考試內(nèi)容，加大地方性法規(guī)宣傳進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)單位工作力度。