人民代表大會制度發(fā)展過程的歷史三問

在國家制度體系中，政治制度極為重要，它關(guān)系國家的前途命運(yùn)。在中國，實(shí)行人民代表大會制度不是“突然就搬來一座政治制度上的‘飛來峰’”，而是曲折探索出符合本國國情的政治道路，是人民在眾多政治制度中掌握自己命運(yùn)的歷史選擇。

一、從外向內(nèi)——人民代表大會制度從何而來

（一）向外探尋：1840年-1921年學(xué)習(xí)西方以求進(jìn)步

習(xí)近平總書記指出：“一個(gè)國家選擇什么樣的國家制度和國家治理體系，是由這個(gè)國家的歷史文化、社會性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定的?！苯詠?，由于清政府的腐敗和西方列強(qiáng)的侵略，中國陷入了歷史發(fā)展的低谷。為挽救民族于危亡之中，無數(shù)能人志士前仆后繼尋找救國之路。毛澤東說：“那時(shí)，求進(jìn)步的中國人，只要是西方的新道理，什么書也看。”向西方學(xué)習(xí)，尋找民主政治真理，這是當(dāng)時(shí)普遍的進(jìn)步方法。但無論是學(xué)習(xí)君主立憲制，還是總統(tǒng)制、議會制等，都以失敗而告終。其實(shí)質(zhì)是沒有觸及封建制度的根基，仍維護(hù)封建統(tǒng)治階級的利益，壓迫被統(tǒng)治階級，近代中國的歷史任務(wù)一個(gè)也沒有完成。

（二）向內(nèi)思考：1921年-1945年民主制度探索

在大革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)工農(nóng)運(yùn)動的基礎(chǔ)之上組建了農(nóng)民協(xié)會、省港罷工工人代表大會、市民代表會議。在土地革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨開始正式提出建立工農(nóng)兵蘇維埃政權(quán)。這時(shí)，工農(nóng)兵代表大會制度已具有人民代表大會制度的基本特征?？谷諔?zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨實(shí)行了以“三三制”為原則的參議會制度，邊區(qū)、縣、區(qū)實(shí)行代議制，每級設(shè)有參議會、政府和法院。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，這些機(jī)關(guān)各司其職，為新中國成立后國家機(jī)關(guān)的職能劃分和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

二、從下到上——人民代表大會制度在哪里

（一）向下扎根：1945年-1978年政治制度偉大創(chuàng)造

抗日戰(zhàn)爭勝利后，中國共產(chǎn)黨決定將地方各界的人民代表會議作為人民代表大會的前期準(zhǔn)備。1949年9月的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定，在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各級人民代表會議逐步代行人民代表大會職權(quán)。1949年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》，標(biāo)志著人民代表大會制度這一國家根本政治制度正式建立。一屆全國人大共召開5次會議，通過法律和有關(guān)法律問題的決定14件。但是，由于“左”的思想逐步抬頭，三、四屆全國人大期間召開會議極少，人民代表大會制度發(fā)展陷入停滯?？傮w來說，一屆全國人大及其常委會成立后，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下一些具體工作制度逐步建立。

（二）向上生長：1978-2012年中國特色社會主義實(shí)踐

1978年，黨的十一屆三中全會召開，實(shí)現(xiàn)了黨和國家的偉大轉(zhuǎn)折，人民代表大會制度進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

第一，選舉制度逐步完善。新中國成立之初，我國只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實(shí)行人大代表的直接選舉。隨著經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展，人民的政治素養(yǎng)不斷提高，1979年全國人大第二次會議修改《選舉法》，直接選舉人大代表的范圍擴(kuò)大到縣一級，等額改為差額選舉。1995年2月，八屆全國人大常委會十二次會議再一次修改《選舉法》，將農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例，從原來的5∶1、8∶1，統(tǒng)一修改為4∶1 。2010年3月，十一屆全國人大三次會議通過了新的《選舉法》，將農(nóng)村和城鎮(zhèn)每一名人大代表所代表的人口比例改為1：1，實(shí)行了城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。

第二，國家政權(quán)建設(shè)不斷強(qiáng)化。1979年7月，五屆全國人大二次會議通過《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，正式確定縣級以上地方人大設(shè)立常委會。1982年12月，“八二憲法”誕生，擴(kuò)大人大常委會的職權(quán)，規(guī)定國家機(jī)關(guān)設(shè)置等。另外，全國人大通過多項(xiàng)“組織法”即規(guī)定某類國家機(jī)構(gòu)的組成和活動原則的法律，如《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》等，國家政權(quán)建設(shè)取得顯著性成就。

第三，涉及人大職權(quán)行使的法律制度不斷健全。2000年3月，為提高立法質(zhì)量，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，九屆全國人大三次會議通過《立法法》。1992年4月，為明確人大代表的職權(quán)和義務(wù)，七屆全國人大五次會議通過《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》等等。各級人大及其常委會的職權(quán)不斷完善，立法工作更加規(guī)范，監(jiān)督工作更加有效開展，代表工作得到改進(jìn)，與人民群眾的聯(lián)系更加密切，各級人大及其常委會工作質(zhì)效進(jìn)一步提升。

三、從點(diǎn)到面——人民代表大會制度向何處去

（一）向美而立：新時(shí)代人民代表大會制度的理論邏輯

習(xí)近平總書記指出：“人民代表大會制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長期堅(jiān)持、不斷完善?！毙聲r(shí)代，人民代表大會制度就是在堅(jiān)持這三個(gè)理論邏輯中不斷創(chuàng)新和發(fā)展。

第一，最大優(yōu)勢——黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記指出，“人民代表大會制度是黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的重要制度載體，也是黨在國家政權(quán)中充分發(fā)揚(yáng)民主、貫徹群眾路線的重要實(shí)現(xiàn)形式?！眻?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民代表大會制度的內(nèi)在要求，是人民代表大會制度鞏固發(fā)展的優(yōu)勢所在，是做好各級人大工作的根本保障。

第二，內(nèi)生價(jià)值——人民當(dāng)家作主。人民代表大會制度是人民當(dāng)家作主的組織形式，是符合人民利益的制度載體。以全過程人民民主來實(shí)現(xiàn)和保證人民當(dāng)家作主是人民代表大會制度的重要執(zhí)政理念。

第三，基本方式——依法治國。推動依法治國，推進(jìn)國家治理法治化，這與人民代表大會及其常委會的立法、監(jiān)督等工作存在著高度的契合。人大立法體制機(jī)制，為保障社會公平正義和人民民主權(quán)利提供法治基礎(chǔ)；對“一府一委兩院”的監(jiān)督，體現(xiàn)了對權(quán)力的監(jiān)督和制約，貫徹了社會主義法治精神，為實(shí)現(xiàn)依法治國提供重要依托。

（二）向光而行：新時(shí)代人民代表大會制度的實(shí)踐邏輯

第一，健全黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的機(jī)制。全國人大常委會黨組在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，嚴(yán)格執(zhí)行重大問題請示報(bào)告制度。地方人大也普遍健全了黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的相關(guān)機(jī)制。黨的十八、十九大、二十大以及全會文件都對人大工作作出重大部署，研究解決人大工作中的重大事項(xiàng)，并出臺了多項(xiàng)有關(guān)人大工作的指導(dǎo)性文件。在中國共產(chǎn)黨成立100周年的重大歷史時(shí)間節(jié)點(diǎn)，黨中央首次召開人大工作會議。這些制度、舉措都加強(qiáng)了黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的有機(jī)統(tǒng)一。

第二，完善立法體制機(jī)制。黨的十八大以來，十三屆全國人大常委會第三十四次會議，全國人大通過了憲法修正案，全國人大及其常委會新制定法律68件，修改法律234件，通過有關(guān)法律問題和重大問題的決定99件，作出立法解釋9件，現(xiàn)行有效法律292件。如：制定核安全法、土壤污染防治法、長江保護(hù)法等，彌補(bǔ)了生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的立法空缺；制定修改反間諜法、國防法、反恐怖主義法等，逐步健全國家安全法律制度；全國人大常委會統(tǒng)籌修改地方組織法、選舉法、代表法等，健全了縣鄉(xiāng)人大工作制度。全國人大及其常委會在國家安全、衛(wèi)生健康、公共文化、生態(tài)環(huán)境、教育科技等重要領(lǐng)域法律進(jìn)行了系統(tǒng)全面的制定修訂，中國特色社會主義法律體系完善取得顯著進(jìn)展。

第三，深化國家監(jiān)察體制改革。根據(jù)黨的十九大的部署要求，2017年11月，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。在十三屆全國人大一次會議上，通過的憲法修正案將全國人民代表大會“內(nèi)務(wù)司法委員會”改為“監(jiān)察和司法委員會”，通過《監(jiān)察法》，國家政治權(quán)力架構(gòu)由“一府兩院”變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸薄?span>2019年1月，中共中央辦公廳印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》；2021年8月，十三屆全國人大常委會第三十次會議表決通過《監(jiān)察官法》，為打造純潔的紀(jì)律監(jiān)察干部隊(duì)伍發(fā)揮了重要作用。

習(xí)近平總書記指出：“中國這樣一個(gè)有五千多年文明史、幾億人口的國家建立起人民當(dāng)家作主的新型政治制度，在中國政治發(fā)展史乃至世界政治發(fā)展史上都是具有劃時(shí)代意義的。”現(xiàn)階段，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興已經(jīng)進(jìn)入不可逆轉(zhuǎn)的歷史進(jìn)程，全黨全國各族人民要更加緊密地團(tuán)結(jié)在黨中央周圍，堅(jiān)持好、完善好、運(yùn)行好人民代表大會制度，積極發(fā)展全過程人民民主，努力建設(shè)社會主義政治文明，努力開創(chuàng)中國式現(xiàn)代化建設(shè)新局面。